探讨|城管综合执法证据收集及其应当注意的几个问题

【作者:市市容管理局】   【日期: 2017-8-29 9:13:35】   【浏览次数:359】

  城管综合执法的过程其实质就是两个过程:一是收集证据证明违法事实存在的过程,二是对证明了的违法事实适用法律实施行政处罚的过程,这两个过程构成了城管综合执法的全部活动。本文重点阐述城管综合执法证据的收集和使用。
 
一、城管综合执法证据的收集
 
(一)城管综合执法证据收集的法律意义
 
城管综合执法是行政执法的活动,按照《行政处罚法》的规定,应当遵循“先取证,后裁决”的执法程序,有效地收集各类证据,形成一条完整的证据链,证明违法事实的存在。因此,城管综合执法证据的收集是正确适用法律的前提和基础,离开了这个前提和基础,适用法律必然发生错误。
 
(二)城管综合执法证据收集的基本要求
 
城管综合执法证据的收集是指城管执法人员对案件进行全面调查,对主要事实的证据进行查对核实的过程,是城管执法机关做出行政处罚的必经程序。城管综合执法证据收集的基本要求是及时、全面、客观真实,符合行政诉讼证据特征的要求,即符合关联性、客观性和合法性的要求。
 
(三)城管综合执法证据收集的程序
 
城管综合执法调查收集证据应当按一定的程序进行,这关系到收集的证据是否具有合法性。
 
一是在调查取证时,应当由两名以上执法人员共同进行;
 
二是在调查时,应说明身份,交代来意,出示证件,证明有权进行调查;
 
三是应当告知对方要如实提供证据,如有意作伪证或隐匿证据应负的法律责任;
 
四是笔录应当交给被询问人阅读或宣读,证明其无误后,签名或盖章。
 
(四)城管综合执法证据收集的方式
不久前,国务院办公厅下发文件,开展行政执法过程全过程记录试点。推行执法全过程记录制度的内容和要求是:试点单位应当通过文字、音像等记录方式,对行政执法行为进行记录并归档,实现全过程留痕和可回溯管理。
 
1.规范文字记录
 
城管行政执法文书是城管执法全过程的记录形式,执法文书的规范制作也是公正文明执法的要求。城管法律文书是规范文字记录、固化证据的最有效方式。城管法律文书不仅是执法程序实现的载体,以及城管执法部门依法行政的书面凭证和执法活动结果的执行根据,而且还是调查取证,将证据固化下来的最有效方式。
 
在一般执法程序的调查取证阶段,执法人员应依法制作《陈述笔录》《询问笔录》《现场检查笔录》等执法文书,查明案件事实的真相,这些法律文书将成为执法行为的直接证据。
 
作者在调研中发现,有些地方的城管执法文书不够规范,具体表现为:执法文书体系不完整;文书填写内容不完整;执法记录不规范等。这些问题严重影响执法效能,必须给予解决。
 
国务院办公厅文件要求要把行政执法文书作为全过程记录的基本形式,根据执法行为的种类、性质、流程等规范执法文书的制作。
 
同时,根据数字化、数据化的需要,城管行政执法人员除了填写纸板文书外,还要大力推行执法文书电子化,明确执法案卷标准,确保执法文书和案卷完整准确,便于监督管理。
 
2.推行音像记录
 
国务院办公厅文件要求,对现场检查、随机抽查、调查取证、证据保全、听证、行政强制、送达等容易引发争议的行政执法过程,要进行音像记录。对直接涉及人身自由、生命健康、重大财产权益的现场执法活动和执法场所,要进行全过程音像记录。
 
目前,音像记录在所有城管行政执法采集的证据种类中,是最能真实记录城管行政执法全过程的证据,是具有关联性、真实性和合法性的证据。而视听资料是形象再现客观事实的最有利的证据收集方式。
 
通过视听资料固化证据时,声音资料应当附有该声音内容的文字记录。录像资料应当对当时的场所位置、执法现场、建筑物或其他参照载体及方位坐标、时间等进行说明。
 
音像视频证据的收集、使用将成为城管行政执法主要使用的证据,代表着证据使用未来的方向。
国务院办公厅文件要求:一是对现场检查、随机抽查、调查取证、证据保全、听证、行政强制、送达等容易引发争议的行政执法过程,要进行音像记录;二是对直接涉及人身自由、生命健康、重大财产权益的现场执法活动和执法场所,要进行全过程音像记录。
 
就城管执法来说,直接涉及人身自由、生命健康、重大财产权益的现场执法活动主要是拆除违法建设和集中整治市容市貌秩序,这是最容易发生“暴力抗法”和“暴力执法”的执法活动,是造成人员伤亡与重大财产损失的高危场所。因此,对这样的现场执法活动进行全过程音像记录非常必要和重要。
 
(五)城管综合执法证据收集的方法
 
1.调取材料
 
主要收集有关案情的文字资料,如审批文件、营业执照、施工许可证等。只有收集到这些材料,才能判断出行政相对人是否履行有关的行政审批手续,这是认定和做出行政处罚的前提。
 
例如,在环境保护方面,夜间施工扰民是一个难题。国家规定晚10点至次日早晨6点所有建筑工地不准施工,特殊情况的必须经过环境保护行政管理部门的批准,办理夜间施工许可证后,方可施工。城管执法人员对于施工噪音,一般先查询是否有夜间施工许可证,如果没有审批应立即阻止,并作出行政处罚。
 
2.调查询问
 
询问当事人和证人,这是执法人员为查明案件事实,依法向案件知情人进行调查、了解的必经程序。
 
一般应查明五个情况:何人(当事人)、何时(违法时间)、何地(违法地点)、何因(当事人辩解内容)、何果(违法事实)。并分别针对当事人的询问制作《陈述笔录》,针对证人或其他人员制作《询问笔录》。
 
3.勘察现场
 
执法人员应对与违法案件有关的场所、物品、人身等进行实地勘察或检查,并应当制作《现场检查笔录》,这是收集第一手材料的重要途径。
4.证据保全
 
执法人员在调查中为避免证据丢失或事后难以取得,可采取录音、录像、拍照等方式,实施证据保全措施,固化证据。
 
5.专业鉴定

  执法人员或委托专业部门,对案件中的专门性问题,运用科学技术手段进行技术鉴定。
 
二、城管综合执法证据收集时应注意的问题

  1.切忌主观片面、先入为主,必须客观全面
 
所谓客观,就是要实事求是,如实反映案情,不夸大,也不缩小,更不能歪曲或捏造事实;不能把个人主观的假定、推测、想象、道听途说作为定案的证据来使用。
 
所谓全面,就是既要注意收集能证明有违法事实的证据材料,也要注意收集证明无违法事实的证据材料,既要收集对当事人可能加重处罚的证据,也要注意收集能减轻或免除处罚的证据。
 
执法人员在办案时应该注意,即便是来源合法的证据,也要经过严格的审查,看其是否具备证明力。
 
2.切忌拖延,要主动及时
 
有些证据的时间性很强,错过时机难以收集到。另外,行政诉讼法规定禁止行政机关事后补证。
 
因此,执法人员收集证据时应主动及时,需要采取证据保全措施的,应果断采取。
 
3.切忌草率,要细致耐心
 
调查收集证据是一件比较复杂而又艰苦的工作,不能有丝毫马虎,不能放过与案件有联系的蛛丝马迹,要查清事情的来龙去脉,抓住所有对案件有关、有价值的证据,不可草率行事。
 
4.切忌泄密,要注意保密
有些行政处罚证据涉及国家机密、商业秘密以及个人隐私,对此,执法人员要以高度的责任心防止泄密,依法保密。
 
5.切忌死板,直接证据和间接证据应共同收集
 
收集证据时,应尽量收集原始证据和直接证据。但工作中大量遇到的还是间接证据,间接证据经常起到发观问题及作为鉴别直接证据真伪手段的作用,有时在无法收集直接证据的情况下,也可依靠间接证据来定案。
 
6.切忌违法取证,要依法取证
 
要规范调查取证行为,城管行政执法单位在收集违法证据过程中,应当力求证据材料客观、真实,不得伪造、隐匿证据,不得以不正当手段收集证据,收集证据必须遵守法定程序。
 
我国有关法律规定,严禁刑讯逼供和以威胁、利诱、欺骗以及其它非法手段收集证据。
 
但是,在实践中少数行政机关为提高行政效率,增强对个人、法人或其他组织违法行为的打击力度,通过欺骗、引诱等方式“陷阱取证”,这是不可取的,是违法的。
 
7.提高证据信息化保存水平
 
要积极利用大数据等信息技术,结合办公自动化系统建设,探索成本低、效果好、易保存、不能删改的证据记录方式。
 
这种保存证据的实质性要求是对已经录制好的音像视频等执法证据要做到成本低、效果好、易保存、不能删改,目的是永久保存证据,以保证执法过程证据经得起任何时间的监督检查,很显然这是提高了城管执法要求。
 
8.强化记录证据实效
 
这是对发挥城管执法全过程记录证据信息作用的要求。城管执法全过程记录证据信息保存以后,这个信息记录怎么用?干什么用?就是建立健全执法全过程记录信息收集、保存、管理、使用等工作制度,加强数据统计分析,充分发挥全过程记录信息在案卷评查、执法监督、评议考核、舆情应对、行政决策和健全社会信用体系等工作中的作用。
 
综上所述,城管综合执法人员要高度重视城管执法证据的收集工作,依法取证,把查处的每一个违法案件都做成“铁案”,只有这样,才能在行政复议、行政诉讼和国家行政赔偿等立于不败之地,树立城管执法权威,维护国家利益和人民权益。